2020年04月10日，上海市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議正式通過(guò)《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）（2020年07月01日施行）。

《條例》共6章43條，內(nèi)容包括立法適用范圍、市區(qū)兩級(jí)監(jiān)管職責(zé)、地方金融組織行為規(guī)范、監(jiān)管管理措施以及風(fēng)險(xiǎn)防范與處置等。

與2019年12月19日向社會(huì)征求意見(jiàn)的《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）相比，《條例》部分條款有了明顯變化，發(fā)現(xiàn)地方金融監(jiān)管更加突出“強(qiáng)監(jiān)管，防風(fēng)險(xiǎn)，促發(fā)展”立法取向，考慮了地方金融組織各行業(yè)發(fā)展不平衡、差異性較大特點(diǎn)，體現(xiàn)出當(dāng)前地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)主基調(diào)，強(qiáng)化地方金融組織行為規(guī)范，透露出監(jiān)管層對(duì)地方金融監(jiān)管的未來(lái)立法走勢(shì)。

第一、增加了央地協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)內(nèi)容

《條例》第四條增加了央地金融工作的協(xié)調(diào)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與“國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制在金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、信息共享和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作”。也就是說(shuō)，地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)地方金融工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制和市金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制下開(kāi)展相關(guān)工作，建立起金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，健全地方金融監(jiān)督管理機(jī)制，不斷完善地方金融監(jiān)督管理體系，落實(shí)地方金融監(jiān)督管理職責(zé)，做好金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置工作，統(tǒng)籌地方金融改革與風(fēng)險(xiǎn)防范事項(xiàng)。

第二、理順各級(jí)政府及金融部門(mén)工作關(guān)系

《條例》第三十條明確了地方人民政府為地方行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作第一責(zé)任人，地方金融管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)、中央金融監(jiān)管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，組織、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門(mén)做好對(duì)非法集資活動(dòng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、性質(zhì)認(rèn)定、案件處置等工作，對(duì)非法從事地方金融業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)防范工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

需要強(qiáng)調(diào)的是，《條例》首次明確了中央金融監(jiān)管部門(mén)定位，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織以外的企業(yè)不得從事或者變相從事法定金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。這一點(diǎn)超越了《草案》規(guī)定。這種變化說(shuō)明監(jiān)管部門(mén)對(duì)擅自設(shè)立地方金融組織或者非法從事地方金融組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的否定態(tài)度，要求地方人民政府建立金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，明確了法律責(zé)任，建立健全地方金融監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范。

第三、強(qiáng)調(diào)重大事件報(bào)告的及時(shí)與精準(zhǔn)

《條例》第十五條提出，地方金融組織發(fā)生重大事件發(fā)生后二十四小時(shí)內(nèi)向地方金融管理部門(mén)報(bào)告，同時(shí)新增“市地方金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定重大風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)、程序和具體要求，并向社會(huì)公布”條款?？梢?jiàn)，相比《草案》原先規(guī)定的“四十八小時(shí)”規(guī)定，《條例》縮短了一倍的時(shí)間，可見(jiàn)新版更強(qiáng)調(diào)在地方金融組織發(fā)生流動(dòng)性困難、重大待決訴訟或者重大負(fù)面輿情、主要負(fù)責(zé)人下落不明或者接受刑事調(diào)查以及群體性事件等重大風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告的及時(shí)性。

同時(shí)，《條例》提高了地方金融監(jiān)管部門(mén)報(bào)告重大風(fēng)險(xiǎn)事件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序要求和文件范圍，確立審慎經(jīng)營(yíng)、營(yíng)銷(xiāo)宣傳、經(jīng)營(yíng)信息報(bào)送和重大風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告等制度。例如，《條例》第六條增加了“定期分析研判金融風(fēng)險(xiǎn)狀況，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置建議”表述，第十四條又提出“地方金融組織應(yīng)當(dāng)定期通過(guò)監(jiān)管平臺(tái)向地方金融管理部門(mén)報(bào)送材料”，十分詳盡。這透露出監(jiān)管部門(mén)對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度繼續(xù)提高，對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度今后可能會(huì)更加詳細(xì)，報(bào)送材料更加嚴(yán)格，依托形式要件與實(shí)質(zhì)要件并重原則開(kāi)展對(duì)地方金融組織業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況的分析、評(píng)價(jià)和監(jiān)管。

第四、加大地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力

首先是地方金融監(jiān)管部門(mén)有權(quán)制定實(shí)施細(xì)則?！稐l例》第十九條賦予地方金融監(jiān)管部門(mén)“制定和實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管細(xì)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力”。這就意味著，未來(lái)全國(guó)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)各個(gè)省市自治區(qū)金融市場(chǎng)具體情況，制定相應(yīng)的地方金融監(jiān)管細(xì)則，有權(quán)認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)規(guī)范與否的具體標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)制定配套監(jiān)管細(xì)則的立改廢釋等相關(guān)規(guī)范性文件，強(qiáng)化各項(xiàng)配套措施的銜接與落地。

其次，加大地方金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)?！稐l例》第二十一條規(guī)定，經(jīng)市地方金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，對(duì)可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者損毀的文件資料、電子設(shè)備等證據(jù)材料，以及相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)場(chǎng)所、設(shè)施，可以予以查封、扣押。這賦予了地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)，這在我國(guó)地方性金融規(guī)范性文件中并不多見(jiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)監(jiān)管高層一直沒(méi)有賦予地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)，上海《條例》開(kāi)啟了地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法先河，對(duì)未來(lái)我國(guó)地方金融監(jiān)管模式將產(chǎn)生一定的影響。

再次，提升了地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的權(quán)限。《草案》只規(guī)定地方金融管理部門(mén)可以采取下列措施：（一）進(jìn)入地方金融組織及有關(guān)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查；（二）詢問(wèn)地方金融組織及有關(guān)單位工作人員，要求其對(duì)檢查事項(xiàng)作出說(shuō)明；（三）檢查相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等；（四）調(diào)取、查閱、復(fù)制與檢查事項(xiàng)有關(guān)文件資料等；（五）對(duì)可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者損毀的文件資料、電子設(shè)備等，先行登記保存；（六）查封相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)場(chǎng)所、設(shè)施，或者扣押相關(guān)財(cái)物；（七）法律法規(guī)規(guī)定的其他措施。

在《條例》中，前四項(xiàng)和最后一項(xiàng)繼續(xù)保留，第（五）、（六）兩項(xiàng)行動(dòng)必須“經(jīng)市地方金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”。這個(gè)前置條件說(shuō)明監(jiān)管層意在加大地方金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人的行政權(quán)力，體現(xiàn)了局長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的地方金融監(jiān)管理念，使得一線監(jiān)管人員可以安心開(kāi)展工作，避免監(jiān)管過(guò)程中相互推卸責(zé)任、無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)法追責(zé)的局面。

最后，原先《草案》規(guī)定，地方金融管理部門(mén)在依法履行職責(zé)過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)地方金融組織存在違反國(guó)家和本市監(jiān)管要求的行為或者存在其他風(fēng)險(xiǎn)隱患情況的，可以采取監(jiān)管談話、發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警函、通報(bào)批評(píng)等措施。《條例》第二十二條在上述基礎(chǔ)上新增“責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明、責(zé)令定期報(bào)告”的兩項(xiàng)措施。毫無(wú)疑問(wèn)，這也是增加了地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)力，特別是針對(duì)地方金融組織控股股東（實(shí)際控制人）、法定代表人、董事和監(jiān)事等高管人員，能夠更有效開(kāi)展檢查、監(jiān)督工作。

第五、完善退出機(jī)制和破產(chǎn)機(jī)制

《條例》對(duì)地方金融組織市場(chǎng)退出問(wèn)題進(jìn)行了重新界定，加強(qiáng)與現(xiàn)有行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管規(guī)則的銜接，針對(duì)地方金融組織特點(diǎn)，明確了地方金融組織不再經(jīng)營(yíng)相關(guān)金融業(yè)務(wù)的，要求提出書(shū)面申請(qǐng)或者報(bào)告、資產(chǎn)狀況證明以及債權(quán)債務(wù)處置方案等材料。

雖然《條例》沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化市場(chǎng)退出邊界與標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有制定多層次市場(chǎng)退出方案，但《條例》對(duì)地方金融組織的市場(chǎng)退出問(wèn)題進(jìn)行的重新界定，設(shè)計(jì)具有操作性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系建議，規(guī)范退出行為和破產(chǎn)方式，為地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)清理重組“僵尸金融機(jī)構(gòu)”，推進(jìn)供給側(cè)改革，提供了一條“僵尸金融機(jī)構(gòu)”出清、救治的有效路徑。

第六、明確了地方金融組織行為底線

《條例》第十八條明確規(guī)定，地方金融組織應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范經(jīng)營(yíng)，禁止從事下列活動(dòng)：（一）吸收存款或者變相吸收存款；（二）出借、出租許可證件或者試點(diǎn)文件；（三）非法受托投資、自營(yíng)或者受托發(fā)放貸款；（四）國(guó)家和本市禁止從事的其他活動(dòng)。

顯然，《條例》劃清了地方金融機(jī)構(gòu)的行為底線，嚴(yán)禁資金端“吸收或者變相吸收公眾存款”、嚴(yán)禁資產(chǎn)端“自營(yíng)或受托發(fā)放貸款以及受托投資”兩大類(lèi)行為，督促地方金融組織嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線。對(duì)于違反規(guī)定的地方金融機(jī)構(gòu)，罰則更細(xì)，執(zhí)法手段更多，例如《條例》第二十二條稱(chēng)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取監(jiān)管談話、責(zé)令公開(kāi)說(shuō)明、責(zé)令定期報(bào)告、出示風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警函、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令改正等措施。上?！稐l例》的這些底線規(guī)定，緊扣中央對(duì)地方金融監(jiān)管從嚴(yán)治理的基本思路，有利于補(bǔ)齊地方監(jiān)管短板，落實(shí)好地方金融監(jiān)督管理工作，強(qiáng)化地方市區(qū)兩級(jí)金融管理部門(mén)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性，有助于實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管“及時(shí)性”和“穿透性”雙突破。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。