草牧場(chǎng)的承租方進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)或過(guò)度打草、私挖濫采野生藥材和植物破壞草場(chǎng)、人口多草場(chǎng)少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出、牧民減畜轉(zhuǎn)產(chǎn)面臨諸多困境……《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒、呼倫貝爾等地牧區(qū)了解到，近年來(lái)國(guó)家不斷加大對(duì)牧民補(bǔ)貼和草原生態(tài)保護(hù)的力度，效果日益顯現(xiàn)，但近幾十年來(lái)牧區(qū)人口過(guò)快增長(zhǎng)、牲畜頭數(shù)隨之增加，遠(yuǎn)超出草原自然承載力，在一定程度上加重了草原退化沙化。一些地區(qū)還出現(xiàn)流轉(zhuǎn)草牧場(chǎng)無(wú)序放牧、打草過(guò)度，違法采挖碾壓草原，有效監(jiān)管缺技術(shù)、少人員等新問(wèn)題。

流轉(zhuǎn)草場(chǎng)超載過(guò)牧　違規(guī)打草亂象難除

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在內(nèi)蒙古一些牧區(qū)采訪了解到，草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模日益增大，流轉(zhuǎn)對(duì)象日趨多元，一些草牧場(chǎng)被轉(zhuǎn)包出租后，承包或承租方進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)，對(duì)草原生態(tài)造成破壞。

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草原監(jiān)管部門(mén)每年都下大力氣對(duì)破壞草原生態(tài)的行為進(jìn)行打擊整治，但此類(lèi)現(xiàn)象分散、隱蔽，難以根除。比如，用于放牧的草場(chǎng)轉(zhuǎn)包出租費(fèi)用為每年每畝5元至10元，一些承包或承租方為了獲取短期效益而超載過(guò)牧，不進(jìn)行必要的保護(hù)與建設(shè)，加劇了草原退化。

太仆寺旗一些干部反映，多數(shù)牧民基本能做到草畜平衡，然而相鄰省份的一些養(yǎng)羊戶把牛羊趕到當(dāng)?shù)胤硼B(yǎng)，給牧民一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，導(dǎo)致部分草原被過(guò)度利用長(zhǎng)勢(shì)欠佳。這些行為流動(dòng)性和隱蔽性較強(qiáng)，不易及時(shí)發(fā)現(xiàn)處置。

記者采訪了解到，錫林郭勒盟有近4000萬(wàn)畝草原適合打草，多數(shù)牧民愛(ài)惜草原，能做到規(guī)范、適度打草，但少數(shù)承包或承租他人草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者為了牟取高額利潤(rùn)就會(huì)過(guò)度打草，特別是前幾年干旱造成牧草相對(duì)短缺、價(jià)格較高，“竭澤而漁”式的打草現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。一些地方草籽尚未成熟就急忙打草，或者“摟干拔盡”不留草根和草籽帶，對(duì)草原生態(tài)造成了很大破壞。有關(guān)部門(mén)雖然采取監(jiān)管措施，但因草場(chǎng)分散，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理。

為了確保轉(zhuǎn)包出租的草牧場(chǎng)生態(tài)安全，基層干部群眾希望國(guó)家進(jìn)一步指導(dǎo)和支持地方加強(qiáng)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，健全相關(guān)法律法規(guī)，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)等，并建立健全草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，將所有流轉(zhuǎn)行為納入平臺(tái)管理，推動(dòng)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)公開(kāi)、合法，助力監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)草牧場(chǎng)的生產(chǎn)力監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處置。

私挖濫采碾壓草原　違法行為屢禁不止

運(yùn)輸汽車(chē)碾壓草原，私挖濫采野生藥材和植物的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，種種破壞草原的行為因?yàn)檫`法成本低而屢禁不止。

運(yùn)輸汽車(chē)碾壓草原，車(chē)轍形成的自然路縱橫交錯(cuò)，執(zhí)法時(shí)卻困難重重。隨著旅游業(yè)發(fā)展，越來(lái)越多人來(lái)草原自駕游，碾壓草場(chǎng)行為隨之增多。草原上由車(chē)輛碾壓形成的自然路因下雨積水容易陷車(chē)，人們便繞道開(kāi)出新路，車(chē)轍左一道右一道，使草原傷痕累累，一兩年也長(zhǎng)不出草。一些執(zhí)法人員抱怨說(shuō)，車(chē)輛碾壓草原地點(diǎn)偏僻、分散，很難抓住現(xiàn)行，即使抓住了，由于缺少具體的處理依據(jù)，執(zhí)法人員只好進(jìn)行警告教育。

草原上私挖濫采野生藥材和植物的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，處罰力度較輕，難以形成震懾。錫林郭勒盟烏拉蓋管理區(qū)每年都能破獲數(shù)起在草原上盜挖黃芪、芍藥等藥材的案件，由于現(xiàn)行草原法只能對(duì)不法人員進(jìn)行一定數(shù)額的罰款，震懾作用有限，其背后黑色利益鏈很難斬?cái)啵酵跒E采屢禁不絕。

在錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗，每年5月至10月，違法采挖防風(fēng)等藥材的案件較多，大多發(fā)生在深夜，執(zhí)法人員一到現(xiàn)場(chǎng)，不法者就開(kāi)車(chē)逃跑，如果發(fā)生車(chē)禍，執(zhí)法人員還得承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。有時(shí)不法者被抓后移交地方公安部門(mén)，由于缺乏充分的法律依據(jù)，公安部門(mén)也無(wú)法受理，只能依據(jù)草原法第六十七條規(guī)定，處以相應(yīng)罰款。

今年9月初，錫林浩特市公安局食藥環(huán)偵大隊(duì)民警在特警大隊(duì)、地方派出所民警配合下，查獲非法盜采的中藥材防風(fēng)近4噸和一處非法收購(gòu)窩點(diǎn)，抓獲25名涉嫌盜采盜挖和非法收購(gòu)野生藥用植物的嫌疑人。辦案民警說(shuō)，在草原上采挖野生藥材的鏟子約20厘米長(zhǎng)，一鏟子下去，就形成一個(gè)半圓形的深坑，盜采者挖完藥材，從不把刨出來(lái)的土填回去，導(dǎo)致這些地方的草無(wú)法順利生長(zhǎng)，加劇草原沙化。

有地方干部表示，由于行政處罰資金遠(yuǎn)低于違法成本，違法人員雖然交了罰款，但還會(huì)繼續(xù)違法破壞草原生態(tài)。部分監(jiān)管領(lǐng)域無(wú)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，無(wú)處罰法律依據(jù)，只能宣傳引導(dǎo)、說(shuō)服教育。此外，草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，打擊破壞草原犯罪行為不得力。

基層干部呼吁，進(jìn)一步修改完善草原法，提高破壞草原違法行為的行政處罰額度，增加違法成本，并賦予草原執(zhí)法部門(mén)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。同時(shí)，考慮出臺(tái)草原生態(tài)保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實(shí)施辦法，加大對(duì)破壞草原犯罪行為的打擊力度。

人力短缺財(cái)力不足　監(jiān)督管理力不從心

基層草原監(jiān)管部門(mén)普遍存在人員和經(jīng)費(fèi)短缺、草原保護(hù)執(zhí)法裝備技術(shù)落后等情況，不利于草原有效保護(hù)。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，錫林郭勒草原國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局為正科級(jí)單位，機(jī)構(gòu)級(jí)別相對(duì)較低，對(duì)級(jí)別較高的牧場(chǎng)、企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)存在一定障礙。同時(shí)，管理局20名工作人員，雖然一半以上長(zhǎng)年堅(jiān)守在基層管理站工作，但因保護(hù)區(qū)面積大，僅核心區(qū)就有580平方公里，全方位、無(wú)死角監(jiān)管難度較大。此外，日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)較為緊張，特別是對(duì)在保護(hù)區(qū)內(nèi)修路等建設(shè)項(xiàng)目的施工、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程監(jiān)管時(shí)，缺乏必要經(jīng)費(fèi)，給相關(guān)工作的有效開(kāi)展帶來(lái)一系列難題。

在錫林浩特市等地，一名執(zhí)法人員負(fù)責(zé)四五十萬(wàn)畝草原的監(jiān)管工作，點(diǎn)多面廣，用傳統(tǒng)手段和設(shè)備進(jìn)行管理的難度非常大。目前，草原保護(hù)執(zhí)法裝備主要以照相機(jī)、記錄儀等傳統(tǒng)設(shè)備為主，如在草畜平衡工作中，核實(shí)牲畜數(shù)量時(shí)仍以現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)數(shù)為主，人力、物力耗費(fèi)較大，難以滿足信息化、現(xiàn)代化工作需求。

基層執(zhí)法人員希望，國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)草原生態(tài)保護(hù)裝備技術(shù)給予大力支持，與有關(guān)科研部門(mén)合作研發(fā)并向基層提供高端、精準(zhǔn)的裝備技術(shù)，如遙感技術(shù)、光電技術(shù)裝備等，為基層高效工作提供裝備技術(shù)支撐。同時(shí)，希望國(guó)家加強(qiáng)基層草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)配置，明確職責(zé)、建好隊(duì)伍、提升能力，進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)機(jī)制、實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。

人口多草場(chǎng)少　超載導(dǎo)致草原退化

人口多草場(chǎng)少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出，局部地區(qū)超載嚴(yán)重，草原因過(guò)度利用而明顯退化。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在部分牧區(qū)采訪了解到，牧業(yè)人口急速增長(zhǎng)，牲畜頭數(shù)快速增加，一些牧區(qū)超載過(guò)牧嚴(yán)重，脆弱的草原生態(tài)環(huán)境因此遭到破壞。一些草原專(zhuān)家認(rèn)為，造成草原退化和質(zhì)量較低的原因之一是養(yǎng)人過(guò)多，1949年內(nèi)蒙古靠草原為生的牧業(yè)人口約為26.3萬(wàn)人，1965年約55.4萬(wàn)人，2017年達(dá)到150萬(wàn)人。鑲黃旗巴彥塔拉鎮(zhèn)古斯貴嘎查牧民阿拉坦蘇和家有1879畝草場(chǎng)，只能養(yǎng)70多只羊，為了多養(yǎng)點(diǎn)牲畜，他以一年10元每畝租了鄰居2300畝草場(chǎng)。但是連續(xù)5年干旱，讓他基本沒(méi)有什么收益。而在這個(gè)嘎查，人均草場(chǎng)只有274畝，戶均擁有草場(chǎng)454畝。

在錫林郭勒盟南部正鑲白旗、鑲黃旗等地，數(shù)十年來(lái)人口大量涌入，加劇了牧區(qū)人多地少的矛盾，這些地方的人均草場(chǎng)只有三五百畝，根據(jù)當(dāng)?shù)剡m宜載畜量計(jì)算，每人只能養(yǎng)一二十只羊，這樣的養(yǎng)殖規(guī)模在牧區(qū)生活都十分困難，人們?yōu)榱松?jì)只好偷著多養(yǎng)，局部地區(qū)超載嚴(yán)重，草原因過(guò)度利用而明顯退化。

人口多草場(chǎng)少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出，導(dǎo)致超載過(guò)牧現(xiàn)象難以杜絕。在內(nèi)蒙古東部某地，2013年超載5萬(wàn)只羊，2016年超載4.5萬(wàn)只羊，去年嚴(yán)厲整治，超載的羊仍達(dá)1.6萬(wàn)只。長(zhǎng)期超載過(guò)牧導(dǎo)致草原自然生產(chǎn)力大幅下降。內(nèi)蒙古草原監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)天然草地每公頃產(chǎn)草量從20世紀(jì)50年代的1600多公斤下降到目前的700公斤左右，降幅超過(guò)50%。

收入低就業(yè)難　牧民減畜轉(zhuǎn)產(chǎn)動(dòng)力不足

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哐a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城再就業(yè)難度較大，導(dǎo)致牧民減畜、禁牧或轉(zhuǎn)產(chǎn)的動(dòng)力不足。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校撤并，牧區(qū)一些年輕人想要進(jìn)城生存，部分老年人領(lǐng)取生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金后，也想進(jìn)城照看子孫，這會(huì)在一定程度上減緩草原上的人口壓力。但一些牧民和基層干部表示，對(duì)于一些牧區(qū)來(lái)說(shuō)，目前草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哐a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城再就業(yè)難度較大，導(dǎo)致牧區(qū)直接從事牲畜養(yǎng)殖的人口不能有效地減下來(lái)，減畜效果也大打折扣。

補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低使牧民減畜、禁牧或轉(zhuǎn)產(chǎn)的動(dòng)力不足，難以為草原有效“減壓”。在錫林郭勒盟，近幾年一只羊均價(jià)七八百元左右、一頭牛1萬(wàn)元左右，養(yǎng)殖效益比現(xiàn)行補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒形?。另外，按照?nèi)蒙古現(xiàn)行的草畜平衡政策，牧民擁有的草場(chǎng)面積越大，草場(chǎng)質(zhì)量越好便可以養(yǎng)更多牛羊，并且領(lǐng)取的獎(jiǎng)補(bǔ)資金也越高。然而蘇尼特草原南部、鑲黃旗、正鑲白旗等內(nèi)蒙古中部的荒漠半荒漠草原地區(qū)，生態(tài)脆弱，草原質(zhì)量差，但人口較為稠密，人均享受的補(bǔ)獎(jiǎng)資金十分有限，為了生計(jì)，違規(guī)超載過(guò)牧較為普遍，以補(bǔ)獎(jiǎng)促進(jìn)草原保護(hù)的作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。

牧區(qū)畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)單一，牧區(qū)中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)較少，減畜后過(guò)剩的牧業(yè)人口轉(zhuǎn)產(chǎn)或再就業(yè)能力弱、機(jī)會(huì)少。據(jù)了解，當(dāng)前畜牧業(yè)龍頭企業(yè)、牧民專(zhuān)業(yè)合作社的帶動(dòng)能力有限，還沒(méi)有形成較有能力的職業(yè)牧民隊(duì)伍，很難拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道、搞活多種經(jīng)營(yíng)，牧區(qū)仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從“頭數(shù)畜牧業(yè)”到“效益畜牧業(yè)”的徹底轉(zhuǎn)變，還做不到少養(yǎng)、優(yōu)養(yǎng)、精養(yǎng)?；鶎痈刹咳罕姺从?，牧區(qū)附近的中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)少、欠發(fā)達(dá)，一些牧民離開(kāi)牧區(qū)轉(zhuǎn)移進(jìn)城，幾乎什么都做不了，孩子上學(xué)、老人看病和日常的衣食住行等花銷(xiāo)，仍離不開(kāi)草場(chǎng)和牲畜，一些地方甚至出現(xiàn)進(jìn)城牧民回流的現(xiàn)象。

還有一些外來(lái)人口遷入牧區(qū)，給草原生態(tài)帶來(lái)不利影響。比如,以探測(cè)和開(kāi)發(fā)資源為名義遷入的企業(yè)和企業(yè)工人，以開(kāi)發(fā)飼料基地為名遷入的周邊農(nóng)區(qū)農(nóng)民，或以羊倌、泥瓦工等雇工名義遷入牧區(qū)的農(nóng)民，對(duì)草原生態(tài)影響較大。

　　基層建議調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)　扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)

草原是地球的“皮膚”，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的綠色屏障，它與山水林田湖組成生命共同體，一旦破壞將難以恢復(fù)，加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)意義重大。

基層干部普遍認(rèn)為，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)屏障已成為草原的主要功能，應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先原則，按照民族團(tuán)結(jié)、共同富裕、邊疆穩(wěn)定、永續(xù)發(fā)展的要求，加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)，降低草原利用強(qiáng)度，減人減畜，使草原提高質(zhì)量、恢復(fù)生機(jī)。

首先，要堅(jiān)持和完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，既要保護(hù)和修復(fù)草原生態(tài)，也要保障牧民權(quán)益，調(diào)動(dòng)牧民積極性。比如，在以草原載畜能力測(cè)算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高荒漠半荒漠等生態(tài)脆弱牧區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并建立與物價(jià)上漲相協(xié)調(diào)的遞增機(jī)制，為牧民減畜、轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)移進(jìn)城夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，要優(yōu)化牧區(qū)區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)先發(fā)展中小城市和二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)過(guò)剩的牧業(yè)人口主動(dòng)遷移?？商剿骷哟竽羺^(qū)中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶持力度，增加對(duì)絨毛產(chǎn)業(yè)、肉類(lèi)食品深加工等特色產(chǎn)業(yè)的支持力度，吸引牧區(qū)人口逐步向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；加強(qiáng)進(jìn)城牧民再就業(yè)培訓(xùn)，為牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城提供更多保障，解除其后顧之憂。

此外，還要建立牧區(qū)人口準(zhǔn)入制度，減輕牧區(qū)人口壓力。一些干部表示，對(duì)進(jìn)入牧區(qū)從事各種活動(dòng)的非牧區(qū)人口，不能讓他們無(wú)限期、無(wú)條件、無(wú)約束地任意發(fā)展，不能把牧區(qū)當(dāng)作內(nèi)地轉(zhuǎn)移淘汰產(chǎn)業(yè)和污染企業(yè)的目的地，更不能把牧區(qū)當(dāng)作資源開(kāi)發(fā)的“熱土”，從而減輕牧區(qū)人口壓力。

基層民眾和干部也希望，國(guó)家像保護(hù)基本農(nóng)田一樣保護(hù)基本草牧場(chǎng)，大幅提升一般性轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高“生態(tài)轉(zhuǎn)移支付”，設(shè)立草原發(fā)展基金，并對(duì)事關(guān)全局的重大專(zhuān)項(xiàng)直接投資。讓草原保護(hù)與牧民致富得以良性循環(huán)，游牧文明得到回歸，讓草原處處可見(jiàn)“藍(lán)藍(lán)的天上白云飄，白云下面馬兒跑”的美好景象。

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備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。