2015年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)9號(hào)文)發(fā)布。11月底，《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》等6大電力體制改革配套文件千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。

從5號(hào)文(2002年電力體制改革中提方案)到9號(hào)文及相關(guān)配套文件，電力體制改革方向確實(shí)出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變，放棄以輸配分離為代表的結(jié)構(gòu)分拆路線(xiàn)帶來(lái)了更多的改革選項(xiàng)。輸配電價(jià)改革開(kāi)始打破電網(wǎng)企業(yè)原有的營(yíng)利模式;電力市場(chǎng)建設(shè)開(kāi)始關(guān)注市場(chǎng)模式的選擇和市場(chǎng)體系的構(gòu)建;交易機(jī)構(gòu)則探索市場(chǎng)化交易的組織形式;計(jì)劃電量制度開(kāi)始破冰;售電側(cè)改革開(kāi)始深入;自備電廠(chǎng)開(kāi)始享有“國(guó)民待遇”。凡此種種均意味著新一輪電力體制開(kāi)始走出與原來(lái)指導(dǎo)思路不同的步伐。

計(jì)劃+市場(chǎng)的雙軌制

盡管9號(hào)文及配套文件分門(mén)別類(lèi)，內(nèi)容龐大，但卻未就中國(guó)電力市場(chǎng)的目標(biāo)模式給出明確描述。拋開(kāi)大而化之的概念，從9號(hào)文及相關(guān)配套文件本身來(lái)看，改革的直接結(jié)果將是形成除計(jì)劃電量外，其他電量由競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)決定的混合市場(chǎng)體制，這也正是目前各試點(diǎn)省份所做的工作。

之所以會(huì)在客觀上形成這種結(jié)果根源于中國(guó)對(duì)電力在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中的定位(基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、關(guān)系國(guó)計(jì)民生;以及電力要先行的發(fā)展戰(zhàn)略)以及長(zhǎng)期存在的交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，這些原因使得決策者認(rèn)為大范圍激進(jìn)的系統(tǒng)改革不具有可行性，或風(fēng)險(xiǎn)較大，從而必須在改革進(jìn)程中保持相應(yīng)的敏感利益群體及保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)不會(huì)受到改革的猛烈沖擊。

這就構(gòu)成了中國(guó)特色電力市場(chǎng)改革的一種特定約束。在這一約束下，中國(guó)電力市場(chǎng)改革不得不在盡量保持原有格局的條件，擠出部分電量來(lái)構(gòu)建所謂競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，即在計(jì)劃電量之外再進(jìn)行市場(chǎng)交易，從而形成一個(gè)“計(jì)劃+市場(chǎng)的雙軌制”的混合機(jī)制。

這種雙軌制在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍面臨較大下行壓力，電力需求疲軟，而各類(lèi)裝機(jī)容量卻仍保持快速增長(zhǎng)的條件下，客觀上對(duì)電力市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行有促進(jìn)作用。因?yàn)楫?dāng)前環(huán)境下若引入足夠競(jìng)爭(zhēng)，將會(huì)引發(fā)市場(chǎng)均衡價(jià)格迅速接近長(zhǎng)期邊際成本，投資者必然會(huì)“丟錢(qián)(MissingMoney)”——這正是國(guó)外成熟電力市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)性容量市場(chǎng)的依據(jù)。在有效的電量市場(chǎng)和容量市場(chǎng)仍難以預(yù)期的情況下，這種雙軌制恰恰能夠保持在原來(lái)計(jì)劃體制下的收益模式和投資激勵(lì)。

然而，另一方面，雙軌制本身已經(jīng)構(gòu)成了競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的障礙。無(wú)論是在供給側(cè)還是需求側(cè)，雙軌制給市場(chǎng)主體提供了套利機(jī)會(huì)，從而扭曲市場(chǎng)效率，這對(duì)以促進(jìn)市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革而言，隱患多于利好;同時(shí)，對(duì)于確定計(jì)劃與市場(chǎng)邊界的政府部門(mén)而言，其所具有的自由裁量權(quán)既未在意見(jiàn)中予以規(guī)范，又無(wú)法避免使“市場(chǎng)準(zhǔn)入”在實(shí)際運(yùn)行中成為一種“調(diào)控手段”的命運(yùn)，甚至無(wú)法避免產(chǎn)生新尋租空間的可能。

實(shí)際上，9號(hào)文及配套文件的改革主張建立在一個(gè)極不穩(wěn)健的強(qiáng)假設(shè)之上，從計(jì)劃電量中擠出的電量終會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的雛形。這種理念，同輸配分離一樣，很大程度上來(lái)自于對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的誤解，國(guó)外的市場(chǎng)化改革是一種從壟斷向競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為其基本的制度前提，因而這種轉(zhuǎn)變可以通過(guò)逐步放開(kāi)，即引入邊際競(jìng)爭(zhēng)者(Fringe)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是中國(guó)面臨的是從計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，其中伴隨著壟斷向競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變，看似類(lèi)同的改革內(nèi)容背后即是性質(zhì)的巨大差異。很遺憾，9號(hào)文及配套文件仍未能擺脫對(duì)“國(guó)外經(jīng)驗(yàn)”誤解的困擾。

無(wú)論什么原因促成了9號(hào)文及配套文件的理念，這一理念仍不是真正的市場(chǎng)化，而是秉持“計(jì)劃為主、市場(chǎng)為輔”。即便這可以理解是由起步階段所決定，但如何改變這種狀況，并過(guò)渡到真正市場(chǎng)化，目前的改革方案僅僅確定了邊走邊看的打算，并無(wú)清晰概念，只能寄希望于可能出現(xiàn)突破的試點(diǎn)。

然而即便在起步階段，一些雙軌制問(wèn)題的端倪已經(jīng)在試點(diǎn)顯現(xiàn)。比如，電力需求連計(jì)劃電量都用不完時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)則形同虛設(shè)，此時(shí)只能靠政府拍腦袋提振市場(chǎng);有的地區(qū)經(jīng)過(guò)計(jì)算后發(fā)現(xiàn)，可市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電量比例非常小，競(jìng)爭(zhēng)的意義也無(wú)從談起;此外，9號(hào)文及相關(guān)配套文件對(duì)計(jì)劃與市場(chǎng)劃分的原則性規(guī)定也增加了政府相關(guān)部門(mén)的自由裁量空間，政府定位及內(nèi)部職能調(diào)整仍是難題。實(shí)際上，9號(hào)文及配套文件本身未對(duì)改革前景傳遞出足夠的信心。

實(shí)際上，9號(hào)文及配套文件的改革主張建立在一個(gè)極不穩(wěn)健的強(qiáng)假設(shè)之上，從計(jì)劃電量中擠出的電量終會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的雛形。這種理念，同輸配分離一樣，很大程度上來(lái)自于對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的誤解，國(guó)外的市場(chǎng)化改革是一種從壟斷向競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為其基本的制度前提，因而這種轉(zhuǎn)變可以通過(guò)逐步放開(kāi)，即引入邊際競(jìng)爭(zhēng)者(Fringe)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是中國(guó)面臨的是從計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，其中伴隨著壟斷向競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變，看似類(lèi)同的改革內(nèi)容背后即是性質(zhì)的巨大差異。很遺憾，9號(hào)文及配套文件仍未能擺脫對(duì)“國(guó)外經(jīng)驗(yàn)”誤解的困擾。

無(wú)論什么原因促成了9號(hào)文及配套文件的理念，這一理念仍不是真正的市場(chǎng)化，而是秉持“計(jì)劃為主、市場(chǎng)為輔”。即便這可以理解是由起步階段所決定，但如何改變這種狀況，并過(guò)渡到真正市場(chǎng)化，目前的改革方案僅僅確定了邊走邊看的打算，并無(wú)清晰概念，只能寄希望于可能出現(xiàn)突破的試點(diǎn)。

然而即便在起步階段，一些雙軌制問(wèn)題的端倪已經(jīng)在試點(diǎn)顯現(xiàn)。比如，電力需求連計(jì)劃電量都用不完時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)則形同虛設(shè)，此時(shí)只能靠政府拍腦袋提振市場(chǎng);有的地區(qū)經(jīng)過(guò)計(jì)算后發(fā)現(xiàn)，可市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電量比例非常小，競(jìng)爭(zhēng)的意義也無(wú)從談起;此外，9號(hào)文及相關(guān)配套文件對(duì)計(jì)劃與市場(chǎng)劃分的原則性規(guī)定也增加了政府相關(guān)部門(mén)的自由裁量空間，政府定位及內(nèi)部職能調(diào)整仍是難題。實(shí)際上，9號(hào)文及配套文件本身未對(duì)改革前景傳遞出足夠的信心。

改革會(huì)帶來(lái)什么樣的市場(chǎng)化?

隨著新一輪電改政策的輔開(kāi)，可能的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)是什么樣子呢?我們不妨分幾個(gè)方面來(lái)解釋。

第一，市場(chǎng)化交易來(lái)自哪里?9號(hào)文及配套文件提出逐步放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃，逐步為市場(chǎng)化交易提供空間。這一看似明確的普適性劃分規(guī)則，實(shí)際上存在著極大的不確定性。因?yàn)檫@種二分法不僅涉及供求兩側(cè)的市場(chǎng)主體，而且涉及到市場(chǎng)主體的相關(guān)容量和電量劃分，這給市場(chǎng)設(shè)計(jì)帶來(lái)的眾多復(fù)雜問(wèn)題將貫穿此輪電力體制改革的全程。

與此相關(guān)的是，市場(chǎng)化交易到底能夠占到多大的份額?很遺憾的是，從全國(guó)范圍看，可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)內(nèi)市場(chǎng)化交易并不會(huì)占到很大份額，甚至很難占到很大份額。首先，發(fā)電側(cè)參與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力并不如想象中大;其次，地方政府的干預(yù)動(dòng)機(jī)十分強(qiáng)烈;再次，各配套文件落實(shí)的協(xié)調(diào)同樣存在問(wèn)題。

第二，市場(chǎng)化交易如何實(shí)現(xiàn)?新出臺(tái)的配套文件提出要以長(zhǎng)期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充，并組建相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，但遺憾的是，這些規(guī)定更似教科書(shū)式的羅列，缺乏核心主線(xiàn)。當(dāng)然，明確提出現(xiàn)貨市場(chǎng)是一個(gè)值得肯定的進(jìn)步，因?yàn)榻M織長(zhǎng)期交易并非難事，組織有效的長(zhǎng)期交易才是市場(chǎng)化改革的落腳點(diǎn)，有效配置的信號(hào)只能來(lái)自于現(xiàn)貨市場(chǎng)。

然而雙軌制的缺陷，及中國(guó)電力市場(chǎng)發(fā)電側(cè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，從根本上決定了這一現(xiàn)貨市場(chǎng)很難形成并有效運(yùn)行。而更現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)的問(wèn)題則在于一些試點(diǎn)范圍內(nèi)的許多想?yún)⑴c市場(chǎng)交易的主體資格未得到承認(rèn)，比如，像同時(shí)擁有發(fā)電和輸電資產(chǎn)的地方電力企業(yè)能否參與電力市場(chǎng)交易，以及如何監(jiān)管等，相關(guān)意見(jiàn)卻并未給出說(shuō)明。再比如，關(guān)于相對(duì)獨(dú)立的引入，既反映出對(duì)現(xiàn)有電網(wǎng)多維功能(資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、調(diào)度和交易)及市場(chǎng)交易組織模式之間關(guān)系理解不清，也反映對(duì)政府責(zé)任的認(rèn)定不清。實(shí)際上，交易機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立不應(yīng)成為市場(chǎng)交易是否獨(dú)立于其他業(yè)務(wù)的制度前提，這既非充分條件也非必要條件。反而這一規(guī)定的引入既與推進(jìn)現(xiàn)貨市場(chǎng)相抵觸，又給利益相關(guān)方扯皮提供了素材。市場(chǎng)化交易的組織似乎并沒(méi)在點(diǎn)上。

最三，售電側(cè)放開(kāi)能夠推動(dòng)市場(chǎng)化交易?所謂售電側(cè)放開(kāi)會(huì)帶來(lái)什么結(jié)果?目前來(lái)看，最積極的莫過(guò)于發(fā)電企業(yè)，而這類(lèi)企業(yè)之所以愿意進(jìn)入，并非因其有競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，而在于其能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)售一體化，從而既可以提高發(fā)電效率，又能固化市場(chǎng)份額。但是，發(fā)售的一體化在帶來(lái)局部的、個(gè)別市場(chǎng)主體的收益時(shí)，卻未必能夠提升系統(tǒng)的資源配置效率和社會(huì)福利。實(shí)際上，目前普遍所理解的售電側(cè)放開(kāi)更像是一種簡(jiǎn)單的利益再調(diào)整。原來(lái)由電網(wǎng)企業(yè)壟斷的終端用戶(hù)放開(kāi)一些，大家誰(shuí)有能力誰(shuí)上，看似公平，卻不過(guò)是轉(zhuǎn)換了原有收益-成本的負(fù)擔(dān)格局的轉(zhuǎn)換，這種得益格局的再調(diào)整從整個(gè)電力市場(chǎng)的效率和社會(huì)福利角度而言，恐怕難說(shuō)是積極的改進(jìn)。

從問(wèn)題中探尋正確改革方向

9號(hào)文相對(duì)于5號(hào)文的整體特點(diǎn)是，迅速地從一個(gè)極端(結(jié)構(gòu)分拆)轉(zhuǎn)向另一個(gè)極端(機(jī)制設(shè)計(jì))，卻忽略了任何競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的機(jī)制設(shè)計(jì)都需要必要的結(jié)構(gòu)重組支撐。在輸配分離退出改革選項(xiàng)后，如何放開(kāi)市場(chǎng)化交易才是改革的重點(diǎn)，同時(shí)，對(duì)任何競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)而言，圍繞電網(wǎng)環(huán)節(jié)的功能設(shè)置或組織才是改革的核心。然而9號(hào)文卻選擇了一條最大程度保持原有組織結(jié)構(gòu)的條件下，對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行體外手術(shù)的路徑。

這種改革理念曲解了售電放開(kāi)的真實(shí)含義，用零售端的選擇權(quán)來(lái)替換放開(kāi)市場(chǎng)交易的概念;用零售端的大用戶(hù)參與交易來(lái)替換批發(fā)市場(chǎng)的構(gòu)建;用構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)來(lái)替換市場(chǎng)交易功能的真正獨(dú)立;用供求雙方直接交易來(lái)誤解競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)(直接交易未必市場(chǎng)，集中交易未必是計(jì)劃)——終于導(dǎo)致了計(jì)劃+市場(chǎng)的雙軌制和難以成功的市場(chǎng)化交易——這恰恰是未充分尊重競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)意義的表現(xiàn)，也是以利益調(diào)整為導(dǎo)向改革理念的反映。誠(chéng)然，任何改革都會(huì)帶來(lái)利益的再調(diào)整，但以利益調(diào)整為出發(fā)點(diǎn)的改革卻不一定是好的改革，至少在電力產(chǎn)業(yè)中如此。

當(dāng)然，指出問(wèn)題并不代表否定意義。必須承認(rèn)，盡管9號(hào)文及配套文件的指導(dǎo)理念出現(xiàn)一定偏差，但仍具有明顯的積極作用。它們向社會(huì)傳遞了一個(gè)信號(hào)，在現(xiàn)有方案確定的改革范圍內(nèi)，許多地區(qū)都可以結(jié)合自身實(shí)際推動(dòng)差異化的改革。在這種情況下，即便較大范圍的電力市場(chǎng)化成果仍很難預(yù)期，但亮點(diǎn)或許會(huì)出現(xiàn)在部分試點(diǎn)進(jìn)程中。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這一收益并保持地方的改革首創(chuàng)精神，目前還缺乏兩個(gè)重要保障，一方面，在中央層面必須明確當(dāng)9號(hào)文及配套文件與地方方案出現(xiàn)沖突時(shí)，如何協(xié)調(diào);另一方面，當(dāng)試點(diǎn)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，如何確定合理的糾錯(cuò)機(jī)制。

可以預(yù)見(jiàn)，下一步改革進(jìn)程會(huì)出現(xiàn)各種各樣的矛盾和問(wèn)題：計(jì)劃與市場(chǎng)之間、政府與企業(yè)之間、地方政府與中央政府之間、地方政府之間、地方政府與央企之間、同級(jí)政府部門(mén)之間，歷史規(guī)定與現(xiàn)行政策之間，不一而足。對(duì)這些問(wèn)題的深入研究和系統(tǒng)總結(jié)或是我們理解正確的改革之路的必經(jīng)階段。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。