導(dǎo)讀：當(dāng)前，資源和環(huán)境約束已經(jīng)成為不少城市的發(fā)展瓶頸，急需探索可持續(xù)的發(fā)展方式，改善環(huán)境狀況，合理利用資源。這就需要把環(huán)保從末端治理、事后應(yīng)急的被動(dòng)局面中解脫出來(lái)，更多地參與前端預(yù)防和發(fā)展決策，城市環(huán)境總體規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。

據(jù)專(zhuān)家介紹，環(huán)境總體規(guī)劃是總結(jié)我國(guó)近30年城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，提出的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度。其核心內(nèi)容是統(tǒng)籌分析城市的自然環(huán)境規(guī)律、環(huán)境資源承載力，將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)、資源開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠遵循的環(huán)境規(guī)劃要求。黑龍江省哈爾濱市的環(huán)境總體規(guī)劃編制工作始于2015年，開(kāi)展至今，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也存在一些問(wèn)題。

■規(guī)劃能做什么？

確立環(huán)保長(zhǎng)期戰(zhàn)略，主動(dòng)引領(lǐng)城市發(fā)展

記者了解到，哈爾濱市環(huán)境總體規(guī)劃從國(guó)家、東北地區(qū)、松花江流域等宏觀角度，明確城市環(huán)境功能定位與戰(zhàn)略分區(qū)，確立城市環(huán)境保護(hù)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略路線(xiàn)圖。“由過(guò)去要求環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、環(huán)境被動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)主動(dòng)引領(lǐng)、指導(dǎo)、規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，時(shí)間跨度由過(guò)去最長(zhǎng)5年的短期目標(biāo)任務(wù)型，向長(zhǎng)期、戰(zhàn)略型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)近結(jié)合，建立中遠(yuǎn)目標(biāo)體系與行動(dòng)綱領(lǐng)。”參與規(guī)劃編制的專(zhuān)家表示。

據(jù)悉，環(huán)境總體規(guī)劃將劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、實(shí)施環(huán)境空間管控，使環(huán)境管理由粗放型向精細(xì)化、從碎片化向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變。尤其是通過(guò)精細(xì)化的大氣環(huán)境空間模型模擬、水環(huán)境系統(tǒng)解析，將大氣環(huán)境和水環(huán)境管理的空間尺度，細(xì)化到1~10平方公里，解決環(huán)境規(guī)劃不落地問(wèn)題。統(tǒng)籌劃定識(shí)別生態(tài)系統(tǒng)重要敏感區(qū)，銜接各種類(lèi)型的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)一張圖、一張表（清單）、一個(gè)政策統(tǒng)一管理。

在編制過(guò)程中，環(huán)境總體規(guī)劃將以環(huán)境資源承載力為準(zhǔn)繩，客觀評(píng)估各區(qū)縣、各流域、各單元的環(huán)境資源承載力，科學(xué)確定不同區(qū)域的污染物排放上限，由單一的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)管理，向區(qū)域綜合管理轉(zhuǎn)變。同時(shí)，環(huán)境總體規(guī)劃將著眼于提高環(huán)境公共服務(wù)水平，注重以人為本，提高城市的環(huán)境品位和環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。

在管理方式上，規(guī)劃將制定重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境規(guī)劃指引，由上下一般粗、“一刀切”轉(zhuǎn)變到分區(qū)域、分類(lèi)、突出重點(diǎn)、差異化管理，并根據(jù)環(huán)境功能區(qū)定位，制定差異化的管理考核。

■如何發(fā)揮作用？

劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，建立分級(jí)管控體系

記者從有關(guān)部門(mén)了解到，哈爾濱市正在積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定工作，建立環(huán)境空間管控體系。專(zhuān)家表示，統(tǒng)一劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，特別是在1萬(wàn)平方公里的城區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)生態(tài)重要敏感區(qū)域?qū)嵤尵刃员Ｗo(hù)，有助于避免未來(lái)城市發(fā)展對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的進(jìn)一步破壞。

目前，哈爾濱市已經(jīng)編制完成尚志、延壽的國(guó)家生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，啟動(dòng)編制五常、木蘭、通河、方正的國(guó)家生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，正在全面評(píng)估識(shí)別全市生態(tài)環(huán)境敏感重要區(qū)。在此基礎(chǔ)上，哈爾濱將銜接法定的自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、生態(tài)公益林等生態(tài)保護(hù)區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)一張總圖管理、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的目標(biāo)。

專(zhuān)家表示，對(duì)未來(lái)城市發(fā)展可能占用的市區(qū)1萬(wàn)平方公里范圍內(nèi)的重要生態(tài)敏感區(qū)，要搶救性納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)。目前，哈爾濱已經(jīng)開(kāi)展了全市5.3萬(wàn)平方公里范圍內(nèi)的生態(tài)評(píng)價(jià)工作，各部門(mén)的生態(tài)保護(hù)區(qū)域清單、范圍等也在收集中，下一步將重點(diǎn)構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的框架體系。

編制城市環(huán)境總體規(guī)劃的重要作用之一，就是要建立城市環(huán)境空間分級(jí)管控體系，對(duì)城市風(fēng)場(chǎng)風(fēng)道、空氣擴(kuò)散條件差的窩風(fēng)區(qū)域、重要水源的產(chǎn)水匯水區(qū)域、重要水體的匯水單元等實(shí)施嚴(yán)格管控，保障城市環(huán)境安全。“城市發(fā)展要解決風(fēng)和水的問(wèn)題，在城市的上風(fēng)向、擴(kuò)散條件不好的地區(qū)，必須限制廢氣排放的項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)布局，在水源地上游、水體功能重要的河流上游及匯水的陸域區(qū)域，必須限制廢水排放項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)行為?！睂?zhuān)家告訴記者。

在這方面，不盡合理的能源結(jié)構(gòu)給哈爾濱帶來(lái)了挑戰(zhàn)。目前，哈爾濱80%的能源是煤炭、石油等化石能源，年煤炭消費(fèi)總量達(dá)3300萬(wàn)噸，且仍呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，低質(zhì)煤炭消耗量達(dá)1700萬(wàn)噸，占比高達(dá)52%。作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村秸稈綜合利用率只有50%，大部分秸稈在10月~11月集中野外焚燒，形成農(nóng)村包圍城市的嚴(yán)重低空污染帶，季節(jié)性污染突出。針對(duì)這些情況，哈爾濱構(gòu)建了全市逐時(shí)模擬的空氣流場(chǎng)模型，正在開(kāi)展大氣環(huán)境系統(tǒng)敏感性、脆弱性識(shí)別與模擬，以及全市水系統(tǒng)產(chǎn)匯流關(guān)系的解析與控制單元?jiǎng)澐值裙ぷ鳌?/p>

■為何多規(guī)合一？

形成一張發(fā)展藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃互融互補(bǔ)

現(xiàn)在，多規(guī)融合、多規(guī)合一問(wèn)題被頻繁提及，也就是說(shuō)，要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行整合，形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。由單打獨(dú)斗、各自為戰(zhàn)，向系統(tǒng)探索生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃互融、互補(bǔ)、互建轉(zhuǎn)變，環(huán)境總體規(guī)劃在其中起到優(yōu)化、調(diào)控、引領(lǐng)的作用。

按照國(guó)家發(fā)改委等四部門(mén)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的部署，編制完成的《哈爾濱市阿城區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃》，突出了綠色發(fā)展理念和環(huán)境規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)作用，被國(guó)家確認(rèn)為“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市規(guī)劃編制的范例。

但是，哈爾濱尚缺乏一個(gè)能參與“多規(guī)融合”的環(huán)境總體規(guī)劃。據(jù)悉，哈爾濱市環(huán)境總體規(guī)劃將重點(diǎn)解決城市發(fā)展的生態(tài)底限、生態(tài)紅線(xiàn)問(wèn)題，城市規(guī)劃布局與大氣、水空間的匹配問(wèn)題，土地資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)用地保護(hù)問(wèn)題等。在規(guī)劃實(shí)施中，還將建立一個(gè)信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)查看各地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境空間管控要求。

專(zhuān)家向記者強(qiáng)調(diào)，環(huán)境總體規(guī)劃確定的是城市中長(zhǎng)期的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和質(zhì)量改善路線(xiàn)圖，一般跨度為兩到三個(gè)5年，而“十三五”規(guī)劃、大氣十條、水十條、省大氣污染防治計(jì)劃等規(guī)劃、計(jì)劃時(shí)間跨度為3年到5年。哈爾濱市的環(huán)境總體規(guī)劃規(guī)劃年限到2030年，質(zhì)量改善的目標(biāo)與任務(wù)，尤其是近期（到2020年）的目標(biāo)與任務(wù)，要與“十三五”規(guī)劃、水十條、大氣十條等規(guī)劃、計(jì)劃進(jìn)行有效銜接和有機(jī)統(tǒng)一。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)引領(lǐng)城市發(fā)展的重要手段之一，就是劃定環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻。在這方面，哈爾濱堅(jiān)持從嚴(yán)審批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在引進(jìn)建設(shè)的2671個(gè)2000萬(wàn)元以上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，沒(méi)有一家是重污染企業(yè)。但問(wèn)題依然存在，全市24個(gè)工業(yè)園區(qū)中，還有20個(gè)未建成污水集中處理設(shè)施，13個(gè)未實(shí)現(xiàn)集中供熱問(wèn)題，規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行不到位問(wèn)題在一些地方仍存在。

專(zhuān)家提醒，在松北新區(qū)、哈高新區(qū)、哈南工業(yè)園區(qū)等要大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域，必須科學(xué)評(píng)估環(huán)境特點(diǎn)和承載力，按照環(huán)境總體規(guī)劃規(guī)定的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、大氣和水環(huán)境的空間管控要求，進(jìn)行建設(shè)與開(kāi)發(fā)。

■短評(píng)

用環(huán)境保護(hù)引領(lǐng)城市發(fā)展

我們需要一個(gè)什么樣的城市？答案仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，共通之處在于：要健康宜居，有新鮮的空氣、清潔的水、干凈的街道，要安全，要有便利的公共服務(wù)設(shè)施、便捷的出行環(huán)境等。然而，在片面追求高速度的過(guò)程中，內(nèi)澇、堵車(chē)、霧霾、黑臭水體等“城市病”不斷增加。痛定思痛之后，綠色、低碳、宜居、生態(tài)、可持續(xù)等字眼成為很多城市未來(lái)發(fā)展的主題詞。

改變迫在眉睫，但改變并不容易。要讓環(huán)保在城市建設(shè)中真正發(fā)揮引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，就要讓環(huán)保更多參與前端預(yù)防決策。城市環(huán)境總體規(guī)劃就是要立足實(shí)際，平衡城市各種資源環(huán)境要素，把環(huán)境保護(hù)工作融入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略全局，科學(xué)謀劃、指導(dǎo)和優(yōu)化城市格局、產(chǎn)業(yè)布局，破解資源環(huán)境對(duì)城市發(fā)展的約束，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資源、能源消耗底線(xiàn)和環(huán)境承載力上限的問(wèn)題。

具體到治理措施，要立足城市發(fā)展實(shí)際，結(jié)合城市特色，為當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展提供保障。比如，對(duì)于資源型城市來(lái)說(shuō)，需要擺脫“靠山吃山、靠水吃水”的慣性思維，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。在城市生態(tài)建設(shè)中，需要變鋼筋水泥的灰色基礎(chǔ)設(shè)施為綠色的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，讓城市恢復(fù)“彈性”。

現(xiàn)在，不少城市正在緊鑼密鼓地編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，但科學(xué)規(guī)劃只是第一步，更為關(guān)鍵的是能夠嚴(yán)格落實(shí)，要讓規(guī)劃切實(shí)發(fā)揮作用，指導(dǎo)城市發(fā)展，而不只是停留在紙面上的“規(guī)劃”。要把城市環(huán)境總體規(guī)劃融入城市管理中，真正實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，在發(fā)展過(guò)程中嚴(yán)守環(huán)境門(mén)檻，讓城市建設(shè)真正惠及民生，增加城市中人的獲得感、幸福感。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。