納入財政部第二批PPP示范項目名單的北京興延高速公路PPP項目近期成功招標(biāo)并簽署特許經(jīng)營協(xié)議，進(jìn)入履約建設(shè)期。

興延高速公路通過政府與社會資本成立項目公司，資本金部分，政府和社會資本出資各占總投資的25%、26%，由社會資本控股，其余49%靠項目公司融資解決。同時，通過特許經(jīng)營協(xié)議，政府對通行費用給予合理補貼，且對車流量有保底承諾。

通過公開招標(biāo)，最終引入中鐵建聯(lián)合體，工程項目總投資從原來預(yù)期的143億元降低到130多億元。但爭議較大的地方在于，政府對特許經(jīng)營期全過程可行性缺口補貼，攔標(biāo)價為1.67元/標(biāo)準(zhǔn)車/每公里，實際中標(biāo)價0.88元，降幅超40%。

北京市交通委主任科員李飛在近期由中國投資協(xié)會主辦的“PPP項目每月談”上表示，該項目通過公開招標(biāo)模式，遵循PPP流程來運作，在如何實現(xiàn)政府和社會資本風(fēng)險共擔(dān)等具體方案設(shè)計上，都可供其他項目借鑒。但影子票價（此處為實際通車費用+政府可行性缺口補貼）比攔標(biāo)價下降超過40%，這種幅度的減負(fù)效應(yīng)要復(fù)制可能存在難度。

三套方案選擇

2014年底，北京市發(fā)改委、交通委、財政局等部門，對未來北京市的高速公路的建設(shè)情況做了摸底分析，同時對高速公路融資平臺的債務(wù)情況進(jìn)行梳理，由于未來五年北京要建設(shè)八條高速公路，傳統(tǒng)政府自行融資模式難以操作，必須引入社會資本共同參與投資建設(shè)。

李飛介紹，興延高速公路項目推出時，北京市相關(guān)部門綜合比對了三套方案。該項目初步估算總投資為143億元，按照項目可研車流量初步測算，通車后車輛通行費扣除運營成本預(yù)計僅能覆蓋14.5億元建設(shè)成本。

方案一，政府出資25%，吸引社會資本，給予社會資本以運營補貼。這樣大致測算，政府出資40億元，吸引社會資本100億元。估算通行費費率大致在1.88元，當(dāng)前車輛通行費為0.5元，意味著政府每輛車要補貼1.38元給社會資本。

方案二，政府出資25%，加上征地拆遷費，以及后續(xù)運營補貼。這樣，政府出資額度從35億元，提高到70億元（含拆遷費用），后期每輛車補貼0.96元給社會資本。

方案三，按照交通部門傳統(tǒng)方法，不吸引社會資本，資本金由政府投入，后續(xù)由融資平臺融資解決。

北京市相關(guān)部門綜合判斷市政府財力、雙方風(fēng)險分配的事宜，以及公開招標(biāo)可適當(dāng)降低政府補貼額度等因素，最終敲定方案一。

保底車流量設(shè)計背后的考量

李飛表示，選擇PPP模式、吸引社會資本，要考慮到社會資本是逐利的，不能讓他們干了公益事業(yè)還賠個底掉，要給社會資本以合理回報，在具體方案設(shè)計時要充分考慮。

方案設(shè)計了一個保底車流量。具體而言，車流量不足可研預(yù)測80%的時候，政府給它保到80%；如果高于80%的時候，政府就不再保。

李飛表示，之所以設(shè)定80%保底流量，是基于利用現(xiàn)有假設(shè)條件下，保障社會資本合理收益——經(jīng)測算，社會投資者通過80%保底車流量設(shè)計，最后能收回資本金、還掉銀行貸款，還能獲得一個長期貸款利率的回報；如果保底車流量設(shè)定為75%，社會資本大致能獲得長期存款利率回報。

通過公開招標(biāo)，最終中標(biāo)保底車流量從標(biāo)書中的80%下降到75%，進(jìn)一步降低了政府承擔(dān)的車流量風(fēng)險。

當(dāng)前PPP運作中，不少政府出于“穩(wěn)增長”的考慮，不少項目給予社會投資者以固定回報、明股實貸。5月30日，發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)文，對PPP進(jìn)行規(guī)范，指出要確保政府補貼適度，防范中長期財政風(fēng)險；且反復(fù)重申要杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進(jìn)行變相融資。

發(fā)改委投資司副司長韓志峰在前述論壇上表示，這一輪PPP熱之后，到目前為止，社會公認(rèn)比較好、比較規(guī)范的PPP項目并不多。在合同實施方案上，很多PPP項目是簡單拷貝重復(fù)，批量進(jìn)行物有所值分析等，這些都是很大的隱患。

李飛表示，保底是考慮高速公路屬于公益性事業(yè)，應(yīng)該給予社會資本合理回報，同時還要盡量降低政府承擔(dān)的各種風(fēng)險。

在制定保底車流機制的同時，為了確保風(fēng)險公擔(dān)、利益共享，實施方案還設(shè)計了超額收益分成機制，在保障合理收益的同時，避免社會投資者在公益事業(yè)投資上獲得暴利。

社會資本如何把控風(fēng)險？

0.88元的中標(biāo)價，相比1.67元的攔標(biāo)價，幾乎腰斬。有人質(zhì)疑，是否存在惡性競爭。

該項目中，社會資本收益來源，除了項目本身帶來的車輛通行費外，還有沿途廣告經(jīng)營權(quán)，加上政府承諾的通行費補貼等。

社會投資者中標(biāo)后表示，對該條高速公路的潛在價值不局限于其經(jīng)濟(jì)價值，還有廣告、名譽、聲譽價值。興延高速是為2019年世園會配套的基礎(chǔ)設(shè)施，世園會屬于國際A類會議，規(guī)格較高。另外，為迎接2022年冬奧會，該高速公路是否延伸到張家口還未可知。

記者了解，興延高速為北京市第一個公開招標(biāo)的高速公路PPP項目。有業(yè)內(nèi)人士表示，0.88元的投標(biāo)價是公開招標(biāo)、充分競爭的結(jié)果，也是利率不斷下調(diào)、車流預(yù)判、總投資的控制等多方面因素綜合的結(jié)果。

多位業(yè)內(nèi)人士對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，一些地方政府推出的類似高速公路的PPP項目，車流預(yù)測量跟實際脫節(jié)嚴(yán)重，招標(biāo)文件中的車流預(yù)測比較樂觀，主要為了通過立項。并提醒，雖北京興延高速公路目前來看，社會資本和政府實現(xiàn)了雙贏；但社會資本在參與其他類似項目時，需做好風(fēng)險把控。

發(fā)改委投資所體制研究室主任吳亞平表示，北京興延高速公路通過競爭，將保底車流量降到75%；但地方在推PPP時，也要考慮其他情況。國外很多案例中，實際車流量可能只有當(dāng)初預(yù)期的20%-30%。在這種極端狀況下，政府如果持續(xù)兜底，財政負(fù)擔(dān)很重。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，類似這樣高速公路項目，沒準(zhǔn)會出現(xiàn)這種狀況。在PPP具體方案設(shè)計時，政府保底可設(shè)定區(qū)間范圍，若超出區(qū)間范圍，要考慮項目破產(chǎn)的可能。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。