改革進入深水區(qū)。所謂深水區(qū)，很重要的一點是矛盾錯綜復雜，結(jié)構(gòu)性問題突出。也就是說，有些病灶是由多個條線的問題糾結(jié)在一起形成的。比如公眾關心的油氣改革問題，就不是那么簡單。它既有上下游問題又有橫向的矛盾。只有抓到關鍵點，才能解開這個結(jié)。對此，中國國際經(jīng)濟交流中心的兩位研究員作了一番梳理。這雖是行業(yè)個案，但有普遍意義，有參考價值。

——亞夫

天然氣管網(wǎng)獨立是厘清天然氣價格機制和落實第三方準入制度的前提，是促進社會資本多元投資和推進油氣行業(yè)國企改革的關鍵環(huán)節(jié)和破解諸多矛盾和問題的突破口，此輪油氣改革應推動天然氣管網(wǎng)獨立。

管網(wǎng)獨立需要厘清幾個片面性認識，在操作上要妥善處理管網(wǎng)獨立目標、管網(wǎng)公司組織形式、管網(wǎng)公司功能和盈利模式、天然氣定價機制、網(wǎng)運分開、互聯(lián)互通和加強監(jiān)管等七個關鍵環(huán)節(jié)，積極謀劃、穩(wěn)妥推進。

景春梅王成仁

目前，油氣改革方案正在制定中，管網(wǎng)獨立是多方爭論焦點。油氣改革的關鍵是要改變油氣產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營現(xiàn)狀，推動全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)改革，以上游為龍頭，帶動中游和下游開放。管網(wǎng)是多重矛盾和利益沖突的交匯點，管網(wǎng)獨立關乎此輪改革成敗。

就油氣而言，原油和成品油管道都是點對點，且管道運輸能力與油田和煉廠生產(chǎn)能力相匹配，管網(wǎng)獨立尚不必要。而天然氣主要依靠管道運輸，其管網(wǎng)由多個層級組成，主、支管線相互聯(lián)通，泛在分布于各區(qū)域及各省市之間，管網(wǎng)從業(yè)務上既與上游緊密聯(lián)系，又相對獨立。

雖然上游天然氣進口已放開，但中游管網(wǎng)高度集中，致使第三方開放難以落實。隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的快速增長，管網(wǎng)獨立的必要性日益凸顯。不僅要推進管輸環(huán)節(jié)與上下游業(yè)務相分離，還要實現(xiàn)液化天然氣(LNG)接收站、儲氣庫等基礎設施的獨立與開放。

管網(wǎng)不獨立是制約油氣改革的瓶頸

多年來，我國油氣產(chǎn)業(yè)采取上下游一體化經(jīng)營，管網(wǎng)不獨立帶來諸多弊端，制約油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1。管網(wǎng)不獨立抑制社會資本進入

我國油氣產(chǎn)業(yè)鏈高度集中于少數(shù)大型國企，社會資本參與程度較低。在勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，少數(shù)國有油企擁有天然氣勘探開發(fā)專營權(quán)和對外合作專營權(quán)，社會資本難以進入。在天然氣進口，特別是LNG進口方面，國家沒有明令禁止，一些民營油企或城市燃氣企業(yè)雖能拿到氣源，但由于LNG接收站等進口基礎設施掌握在個別大型油企手中，開放程度不夠，進口LNG難以登陸。

在管輸環(huán)節(jié)，天然氣管網(wǎng)、LNG接收站、儲氣庫等基礎設施的建設和運營也高度集中于三大油企。這種一體化經(jīng)營體制將很多有意愿、有實力進入的社會資本擋在門外，不利于管網(wǎng)等基礎設施建設和規(guī)模化發(fā)展。

2。管網(wǎng)不獨立架空第三方準入制度

實施第三方準入制度是發(fā)達國家推進天然氣市場化進程的重要內(nèi)容。第三方準入要求只要輸配系統(tǒng)有閑置運輸能力，就必須向任何有需要的天然氣供應商或用戶提供在運輸費率等方面無歧視的運輸服務。

2014年，國家能源局頒布《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，提出油氣管網(wǎng)設施向上下游用戶開放使用。但囿于體制原因，政策無法真正落地。三大油企掌握著天然氣管網(wǎng)資源、天然氣進口專營權(quán)和進口基礎設施，廠網(wǎng)不分、網(wǎng)銷不分，必然優(yōu)先確保自家天然氣的運輸，對第三方天然氣的代輸意愿不強，管網(wǎng)第三方公平開放難以落實。

3。管網(wǎng)不獨立制約天然氣價格改革

油氣改革的重點是要“管住中間、放開兩頭”，建立市場化的價格形成機制。但在一體化經(jīng)營下，國內(nèi)天然氣現(xiàn)行采用“市場凈回值法”形成的門站價格是上游氣源價格和管輸費的捆綁定價，氣價和管輸費的界限不明，導致上下游氣價相脫節(jié)，不能及時、真實地反映國際價格變動情況和市場供求，無法有效引導投資和消費。

4。管網(wǎng)不獨立阻礙國企改革進程

國有企業(yè)在我國工業(yè)化進程中發(fā)揮了重要作用。當前，國企改革進入攻堅期，油氣行業(yè)是國企改革的重點領域。特別是部分大型油企由于歷史上承擔著“企業(yè)辦社會”的職能，主營業(yè)務與“三產(chǎn)多經(jīng)”混合經(jīng)營，造成關聯(lián)交易和內(nèi)部交叉補貼比較普遍，生產(chǎn)效率不高。

根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)，2013年，國內(nèi)大型油企生產(chǎn)100萬桶油氣當量需要200-300人，而BP公司、殼牌需要人數(shù)不足30人。從煉油的綜合能耗來看，國際先進水平一般小于40千克標油/噸原油，而國內(nèi)主要大型油企的綜合能耗接近60千克標油/噸原油，地方煉油企業(yè)綜合能耗則接近90千克標油/噸原油。2014年，國內(nèi)大型油企財務報表所顯示的資產(chǎn)利潤率不到國際主要油企的一半。隨著改革的推進，油氣改革與國企改革必須條塊結(jié)合，同步進行。

管網(wǎng)獨立是推動油氣改革的必行之舉

從國外實踐和我國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，管網(wǎng)獨立是油氣行業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是此輪油氣改革的必行之舉。

1。管網(wǎng)獨立是發(fā)達國家油氣改革的重要內(nèi)容

從國外實踐看，大部分國家的天然氣管輸業(yè)務都與上、下游嚴格分開，由專門的監(jiān)管機構(gòu)確定合理的管輸費，并強制實施第三方準入制度。

如美國在管網(wǎng)獨立前提下采取市場化經(jīng)營模式，全美擁有100多家管輸公司，同時對管網(wǎng)建設、運營、安全、環(huán)保、運輸價格和服務等實行全面監(jiān)管，確保第三方準入。

英國在上世紀80、90年代就推行了天然氣管網(wǎng)的運營管理與上游生產(chǎn)加工業(yè)務和下游配售業(yè)務完全分離，并由獨立的監(jiān)管機構(gòu)履行監(jiān)管職能和制定管輸價格。

歐盟能源監(jiān)管委員會自上世紀90年代以來三次頒布“天然氣指令”，提出財務獨立、法律獨立和產(chǎn)權(quán)獨立“三步走”，要求所有成員國將管輸業(yè)務與上下游銷售業(yè)務相分離，并強制實施第三方準入制度。目前已完成前兩階段，正積極推進產(chǎn)權(quán)獨立。

2。此輪油氣改革應推動天然氣管網(wǎng)獨立

自上世紀90年代以來，我國關于管網(wǎng)獨立的討論從未間斷。隨著天然氣市場的快速發(fā)展，管網(wǎng)獨立的必要性日益凸顯。當前，油氣改革面臨瓶頸，基礎設施和管網(wǎng)建設滯后與天然氣快速發(fā)展的需要不相適應；產(chǎn)業(yè)鏈高度集中與管網(wǎng)建設多元投資需求相矛盾；一體化經(jīng)營與第三方準入相沖突，多種矛盾和沖突集中指向管網(wǎng)環(huán)節(jié)。

只有管網(wǎng)獨立，才能剪斷氣源和管輸業(yè)務關聯(lián)交易的“體制臍帶”，疏通上下游價格傳導機制，形成競爭性的市場化價格。只有管網(wǎng)獨立，才能厘清管輸成本，明晰管網(wǎng)投資回報，為價格監(jiān)管和第三方準入奠定基礎。同時，管網(wǎng)獨立也是推動油氣領域國企改革的突破口，是打破一體化經(jīng)營、提高效率、做強做優(yōu)國有企業(yè)的關鍵。

管網(wǎng)獨立需妥善處理幾個問題

管網(wǎng)是油氣產(chǎn)業(yè)鏈的關鍵環(huán)節(jié)，涉及多方利益，應厘清片面性認識傾向，在操作中積極穩(wěn)妥、分步推進。

1。厘清兩個片面性認識

在關于管網(wǎng)是否獨立的爭論中，有兩種似是而非的片面認識，需進行厘清和矯正。一種片面認識是管網(wǎng)獨立會造成管網(wǎng)建設不足。事實上，管網(wǎng)建設不足的根本原因恰恰在于一體化經(jīng)營。一體化經(jīng)營模式下，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不開放，社會資本“不能進”；同時，管輸環(huán)節(jié)投資回報不明確，社會資本“不敢進”。若實施管網(wǎng)獨立，并向社會資本開放管網(wǎng)投資和運營，使管網(wǎng)投資有明確預期，必然會釋放社會資本活力，大大促進管網(wǎng)投資建設。

另一種片面認識是管網(wǎng)屬自然壟斷環(huán)節(jié)，應成立一家管網(wǎng)公司。我們認為，若僅成立一家管網(wǎng)公司，等同于賦予其對上下游的絕對話語權(quán)，無法形成有效競爭，也容易造成監(jiān)管難題。自然壟斷并非要求整個國家僅有一家管網(wǎng)公司，而是要保證兩點之間只有一套管網(wǎng)，避免重復建設和規(guī)模不經(jīng)濟。

從國外天然氣發(fā)展歷程看，既有氣和氣的競爭，也有管道和管道的競爭，例如目前美國和德國都是由多家管網(wǎng)公司從事管輸業(yè)務。成立多家管網(wǎng)公司，并不是鼓勵在同一條路徑上修建多條平行管道，而是鼓勵多家公司經(jīng)營不同線路。多家管網(wǎng)公司可在輸送成本、管理效率上構(gòu)成競爭，有助于管網(wǎng)公司降低成本、提高效率。

2。操作上要把握七個關鍵環(huán)節(jié)

一是以產(chǎn)權(quán)獨立為管網(wǎng)獨立的最終目標。管網(wǎng)獨立涉及人、財、物的重組整合，涉及面廣，可分步驟、分階段推進。首先推進財務獨立，實現(xiàn)管網(wǎng)財務單獨核算，杜絕交叉補貼。其次推進法律獨立，實現(xiàn)管輸業(yè)務的人、財、物與上下游業(yè)務在法律上的分離，避免關聯(lián)交易。最終推進產(chǎn)權(quán)獨立，實現(xiàn)管輸業(yè)務的完全獨立。

二是鼓勵管網(wǎng)公司采取混合所有制。對于跨區(qū)域的主干管網(wǎng)，可采取國有資本控股、社會資本參股的方式；對于支線管網(wǎng)可因地制宜，靈活處理國有和社會資本所占比例。

三是明確管網(wǎng)公司的功能和盈利模式。管網(wǎng)公司應專注于天然氣管網(wǎng)的投資運行和天然氣傳輸配送，不再從事天然氣買賣業(yè)務。管網(wǎng)公司以收取管輸費為主要收入來源，不再賺取天然氣買賣差價。

四是落實“網(wǎng)運分開”。推動管網(wǎng)投資建設與運營相分離，上游生產(chǎn)商和下游用戶均可參與管網(wǎng)投資，獲得投資回報，但不得參與管網(wǎng)公司運營，避免關聯(lián)交易，確保第三方準入落實到位。

五是實現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通。管網(wǎng)獨立后形成的不同層級和多家公司之間要實現(xiàn)互聯(lián)互通，保證“氣暢其流”。對各種來源的入網(wǎng)天然氣制定統(tǒng)一標準，保證管網(wǎng)中氣體質(zhì)量穩(wěn)定、可用和安全。借鑒國外成熟管理經(jīng)驗，合理確定管網(wǎng)中新建管道的壓力等級，制定統(tǒng)一的用氣設施設計制造參數(shù)和氣量計量標準，為管網(wǎng)互聯(lián)互通做好技術(shù)準備，避免由于技術(shù)標準不一導致的市場分割、混亂。

六是優(yōu)化天然氣定價機制。管網(wǎng)獨立后，管輸費的確定由市場凈回值法轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀炯映煞?，天然氣銷售價格由上游氣價加管輸費來形成，真正建立上、下游“兩頭”價格由市場決定，“中間”管輸費由政府核定的價格機制。

七是加強監(jiān)管。政府要對管網(wǎng)投資、運營和維護費用等進行核算，厘清管輸成本，明確管輸投資回報率。同時，加強對管輸行為的監(jiān)管，確保氣源質(zhì)量、安全輸氣和履行普遍服務義務，嚴格實施第三方準入制度。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。