煤層氣開發(fā)利用事關(guān)煤礦安全、清潔低碳能源和節(jié)能減排大局。20世紀90年代以來，歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視煤層氣開發(fā)利用和構(gòu)建本質(zhì)安全型煤礦，就煤層氣開發(fā)利用健康有序發(fā)展多次作出批示、指示。然而,“十二五”煤層氣產(chǎn)量目標落空，產(chǎn)業(yè)發(fā)展再度引起廣泛關(guān)注。

“十二五”目標半數(shù)落空

我國埋深2000米以淺的煤層氣資源量約為36.81萬億立方米，居世界第3位。經(jīng)過大型油氣田及煤層氣開發(fā)重大科技專項近10年攻關(guān)，建成了潘河國家示范工程等一批大型煤層氣田，形成了5項綜合配套技術(shù)。高煤階煤層氣實現(xiàn)了商業(yè)性規(guī)?；_發(fā)，中煤階煤層氣獲得重大突破，低煤階煤層氣成果遍地開花。

此外，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)高度重視煤層氣開發(fā)利用。2013年9月22日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國辦發(fā)〔2013〕93號），提出系列鼓勵、扶持煤層氣開發(fā)利用政策。2014年5月5日至15日，習(xí)近平總書記、李克強總理和張高麗副總理相繼在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《全球財經(jīng)》213期上批示促進煤層氣產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

然而，“十二五”煤層氣產(chǎn)量目標半數(shù)以上落空。據(jù)國家發(fā)展改革委印發(fā)的《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》，“十二五”末煤層氣（煤礦瓦斯）規(guī)劃產(chǎn)量300億立方米，其中煤層氣產(chǎn)量160億立方米、基本全部利用，煤礦瓦斯140億立方米、利用率60%以上的發(fā)展目標。2015年全國煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量約170.99億立方米，其中煤層氣約44.25億立方米，規(guī)劃完成率約27.66%、落空率約72.34%，利用量約為38.56億立方米，規(guī)劃完成率約24.10%、落空率約75.90%。

體制制約和非法侵權(quán)拖累發(fā)展

投資短缺是制約煤層氣發(fā)展的主要問題。為解決煤礦瓦斯事故高發(fā)、頻發(fā)和傷亡人數(shù)居高不下等問題，1996年3月國務(wù)院批準設(shè)立中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司（以下簡稱中聯(lián)公司），注冊資本1億元，由煤炭部、地礦部、中石油各持股1/3，掛靠煤炭部。國際、國內(nèi)經(jīng)驗表明，煤層氣勘探開發(fā)同時具有技術(shù)密集、資金密集特點，資金投資能力嚴重不足從一開始就成為突出制約因素。為解決投資能力不足等問題，經(jīng)過7次股權(quán)變更，2010年底中海油開始管理、2013年全資控制中聯(lián)公司。中海油轉(zhuǎn)向致密砂巖天然氣，煤層氣投資比重逐年下降。2015年1-6月中聯(lián)公司完成投資6.15億元，完成全年計劃的23.88%，其中中海油口徑投資完成2.25億元（含致密砂巖天然氣），完成全年計劃的9.84%。2015年中聯(lián)公司煤層氣（含致密天然氣）產(chǎn)量約10億立方米，僅為規(guī)劃煤層氣產(chǎn)量35億立方米的29.35%，規(guī)劃落空率高達70.65%，同時，由于市場不落實，超過15%的煤層氣產(chǎn)量被放空。中聯(lián)公司成立20年，尚未找到解決投資不足和放空問題的合適體制。

非法侵權(quán)是制約煤層氣發(fā)展的突出問題。在地方保護和利益驅(qū)動下，非法侵害煤層氣礦權(quán)現(xiàn)象較為普遍，山西尤為嚴重。2011年3月起，山西蘭花煤層氣有限公司進入中聯(lián)公司已經(jīng)獲得探明儲量的大寧煤層氣礦權(quán)區(qū)，強行實施煤層氣開采、銷售。2013年9月9日，晉城市國土資源局開出行政處罰決定書（晉市國土資執(zhí)罰〔2013〕001號）,認定蘭花公司“違反了《礦產(chǎn)資源法》第三條第二款、《礦產(chǎn)資源法實施細則》第五條第一款《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第九條第一款的規(guī)定”，責(zé)令停止違法行為。但蘭花公司置若罔聞，侵權(quán)行為一直延續(xù)至今，并導(dǎo)致山西省國土資源廳先后在太原中級法院、山西高級法院被訴行政不作為。山西等地的違法侵權(quán)已經(jīng)上升為煤層氣產(chǎn)業(yè)“健康有序發(fā)展”的最大阻力。

探礦權(quán)采礦權(quán)分離制約煤層氣發(fā)展節(jié)奏。20年經(jīng)驗表明，勘探開發(fā)一體化和滾動發(fā)展是煤層氣產(chǎn)業(yè)的突出特點。現(xiàn)行煤層氣礦權(quán)制度硬性劃分勘查、開發(fā)階段，并分設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)。礦權(quán)人取得煤層氣探礦權(quán)、獲得探明地質(zhì)儲量，編制開發(fā)方案報國家能源局備案后，再到國土資源部申請煤層氣采礦證。申請采礦證期間，探礦權(quán)人的煤層氣開發(fā)生產(chǎn)作業(yè)無法得到保護和支持，經(jīng)常陷入停滯，煤層氣開發(fā)利用節(jié)奏被分段式礦權(quán)體制拖累多年。同時，煤層氣勘查面積嚴重不足，限制了煤層氣勘探開發(fā)工作空間。

深化改革和依法開采助推有序發(fā)展

恢復(fù)煤層氣開發(fā)法律秩序。貫徹十八屆三中全會、四中全會精神，落實依法治國、依法行政，從山西入手，推至全國，打擊違法侵占煤層氣探礦權(quán)、探明儲量財產(chǎn)的行為，追究違法侵權(quán)者責(zé)任，實現(xiàn)煤層氣依法勘探、依法開發(fā)、健康有序發(fā)展，并避免由于個別企業(yè)對煤層氣違法侵權(quán)再度牽連政府部門，維護政府部門形象?？偨Y(jié)和推廣《山西省國土資源廳關(guān)于山西西山藍焰煤層氣有限責(zé)任公司違法侵權(quán)勘查開采煤層氣的處理意見》(晉國土資函2013年901號)打擊對煤層氣違法侵權(quán)堅決打擊的成功經(jīng)驗，全面建設(shè)法治煤層氣產(chǎn)業(yè)。

深化煤層氣礦權(quán)改革。英國煤層氣及油氣礦權(quán)曾分為勘探、生產(chǎn)、評價、開發(fā)4種許可證。實踐中發(fā)現(xiàn)分段設(shè)立礦權(quán)證嚴重限制礦權(quán)人勘探開發(fā)節(jié)奏后，1996年英國果斷進行礦權(quán)改革，將多種礦權(quán)合并成勘探開發(fā)許可證（PEDL），井下抽采瓦斯辦理抽采許可證（MDL）,允許礦權(quán)人按照勘探開發(fā)一體化思路做出整體投資安排，政府對勘探開發(fā)方案進行必要的審查。按照十八屆三中全會“總結(jié)國內(nèi)成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗”精神，將煤層氣勘查、開發(fā)許可證合并，實行煤層氣勘探開發(fā)許可證、煤礦瓦斯抽采許可證制度。

深化體制改革解決煤層氣投資發(fā)展問題。20年實踐證明現(xiàn)行體制未能解決煤層氣投資不足和放空問題，影響了構(gòu)建本質(zhì)安全型煤礦的戰(zhàn)略方向。澳大利亞煤層氣企業(yè)向發(fā)電延伸、發(fā)電企業(yè)向煤層氣拓展，最終實現(xiàn)煤層氣與發(fā)電協(xié)調(diào)發(fā)展的商業(yè)模式值得借鑒。該商業(yè)模式的最大特點是煤層氣開發(fā)企業(yè)向下游發(fā)展投資燃氣發(fā)電，燃氣發(fā)電企業(yè)往上游發(fā)展投資煤層氣開發(fā)，既解決了煤層氣市場問題，又解決了煤層氣開發(fā)投資問題。2000年新星石油公司并入中國石化，同時解決了新星公司投資不足和中國石化上游薄弱兩大難題，取得了體制改革促進協(xié)調(diào)發(fā)展的成功經(jīng)驗。近年來，綠色發(fā)展引領(lǐng)燃氣發(fā)電快速發(fā)展。普遍存在上游供氣業(yè)務(wù)薄弱的燃氣發(fā)電集團，響應(yīng)國家號召投資煤層氣、頁巖氣積極性高漲，但缺乏煤層氣資源，缺乏煤層氣區(qū)塊?？偨Y(jié)新星公司改革模式，借鑒澳大利亞成功經(jīng)驗，建議將中聯(lián)公司并入上游供氣業(yè)務(wù)薄弱、擁有煤炭資源的大型燃氣發(fā)電集團，發(fā)揮發(fā)電集團利潤投資能力較穩(wěn)定和用氣大戶的優(yōu)勢，解決煤層氣投資不足、大量放空等難題，實現(xiàn)煤層氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所能源政策研究院主任）

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。